《最高法院关于申请法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件的规定》解读

房屋征收是指市、县级人民政府基于公共利益需要，在强制力保障之下剥夺集体、个人房屋所有权并给予公平补偿的行政行为。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）的规定，房屋征收的强制力保障包括征收主体作出征收补偿决定和申请人民法院强制执行。构建和谐社会，倡导通过协商实现和谐征收是政府和法院的所思所为，《征收条例》要求首先通过协商解决征收补偿问题。然而，协商并非万能，在既定的时间内无法达成协议，人民政府应当及时作出征收补偿决定，被征收人在法定的起诉期限内不起诉又不履行搬迁义务的，人民政府应当依法向人民法院申请强制执行。湖南株洲法院强制执行发生自焚事件，法院诚惶诚恐，2011年5月15日最高人民法院下发法明传（2011）327号《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》（以下简称《紧急通知》）要求，依法慎重处理好每一起强制执行案件，坚决反对和抵制以“服务大局”为名、行危害大局之实的一切错误观点和行为，坚决防止因强制执行违法或不当而导致矛盾激化、引发恶性事件。迫于信访的压力，一些地方法院对于正当合法的征收强制执行申请也不受理，以向上级法院请示为由进行推诿和“打太极”。2012年4月9日，最高人民法院颁布《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《征收执行规定》）。该司法解释对于规范征收司法强制执行、实现公共利益、保障征收相对人合法权益，特别是澄清《紧急通知》某种程度上产生的负面影响起到正本清源的作用。本文对该司法解释进行逐条解读，以供读者理解和使用中参考。

第一条 申请人民法院强制执行征收补偿决定案件，由房屋所在地基层人民法院管辖，高级人民法院可以根据本地实际情况决定管辖法院。

[解读]：本条是关于作出征收决定的人民政府申请人民法院强制执行征收补偿决定管辖问题的规定。

征收具有强制性，表现在市、县级人民政府依法作出征收补偿决定，该决定具有执行力，当行政相对人拒不履行义务时，作出该决定的政府可以申请人民法院强制执行。在实践中往往存在作出征收补偿决定的政府所在地、被征收人户籍地和被征收房屋不一致的情况，为了防止法院之间推诿扯皮，必须明确征收非诉执行的管辖法院，实现责权统一。鉴于此，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第八十九条第一款规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，由申请人所在地的基层人民法院受理；执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层人民法院受理。《若干解释》第八十九条第一款规定，基层人民法院认为执行确有困难的，可以报请上级人民法院执行；上级人民法院可以决定由其执行，也可以决定由下级人民法院执行。《征收执行规定》第一条规定征收的非诉执行原则上由房屋所在地基层人民法院管辖。该规定符合《民事诉讼法》、《行政诉讼法》专属管辖原则。考虑到基层法院在人财物方面受制于地方政府的现状，征收拆迁是地方党委政府的中心工作，基层人民法院对于市、县级人民政府作出的征收补偿决定很难进行公正的司法审查, 《征收执行规定》第一条规定征收的非诉执行管辖法院可以由高级人民法院结合本地实际情况决定管辖法院，其中包括高级法院作出规定提级管辖和异地管辖，防止管辖法院在审查中不负责任的态度，从制度上对法院和政府起到一定的制衡作用。

第二条 申请机关向人民法院申请强制执行，除提供《条例》第二十八条规定的强制执行申请书及附具材料外，还应当提供下列材料：

(一)征收补偿决定及相关证据和所依据的规范性文件；

(二)征收补偿决定送达凭证、催告情况及房屋被征收人、直接利害关系人的意见；

(三)社会稳定风险评估材料；

(四)申请强制执行的房屋状况；

(五)被执行人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关的财产状况等具体情况；

(六)法律、行政法规规定应当提交的其他材料。

强制执行申请书应当由申请机关负责人签名，加盖申请机关印章，并注明日期。

强制执行的申请应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出；逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。

[解读]：本条是关于申请法院强制执行应当提供的材料及申请期限的规定。

征收补偿决定应当包含相对人的权利和义务即唇齿关系，被征收人拒不履行义务，政府依法申请法院强制实现行政行为的目的，同时，司法是公正的，申请法院强制执行必须审查行政相对人权利落实情况。人民法院审理（包括审查）行政行为坚持“政治效果、社会效果、法律效果”的有机统一，为此，需提供一些必要的材料。综合上述内容，《征收执行规定》第二条规定，向人民申请强制执行，应当提供以下材料：

（一）执行申请书。人民法院应当坚持“不告不理”的原则，政府未依法定程序，法院不宜主动采取强制性手段介入政府的“中心工作”，政府不应把法院看成是政府的职能部门，政府和法院享有同等的宪法地位。强制执行申请书应当由申请机关负责人签名，加盖申请机关印章，并注明日期。强制执行的申请应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出；逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。《若干解释》第八十八条规定，起诉期限届满之日起180日内向法院申请强制执行。而《行政强制法》第五十三条规定，起诉期限届满之日起三个月内向法院申请强制执行。根据上位法优于下违法、新法优于旧法的原则，政府向法院申请强制执行，应当在起诉期限届满之日起三个月内提出申请。

（二）专户存储账户和补偿金额。先补偿后拆迁是《国有土地上房屋征收与补偿条例》的一个亮点，申请强制执行时，必须按照市场评估价及补偿安置方案的规定，准备足够的补偿金。

（三）产权调换房屋。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，征收时必须满足被征收人货币补偿和产权调换的选择权，在提供足额补偿资金的同时，还需提供符合补偿方案或者“公平补偿”原则条件的产权调换的房屋。产权调换房屋应当符合“就近安置”和“等价有偿”原则。

（四）周转房。如果属于“回迁”的期房安置，还需要提供周转用房，确保被征收人不至于流落街头，以体现民生保障原则。

（五）征收补偿决定。征收补偿决定是法院据以强制执行的依据和法律文书，是征收中核心的法律行为。

（六）相关证据和所依据的规范性文件。包括：（1）《征收与补偿安置方案》30天征求意见材料；（2）座谈会、论证会、听证会材料；（3）征收的社会稳定风险评估报告；（4）入户调查情况和评估报告；（6）住房保障的有关材料；（7）地方性法规、规章、规范性文件；（8）无照房屋的调查、认定和处理情况；（9）“住改非”的有关材料；（10）营业执照、纳税情况核实的有关材料。

(七)征收补偿决定送达凭证、催告情况及房屋被征收人、直接利害关系人的意见。没有送达的具体行政行为是不发生法律效力的，但是在实践中，被征收人躲藏或者拒不签收法律文件，让征收工作人员很无奈，公证（见证）留置送达能够很好地解决该问题。根据《行政强制法》第五十四条规定，政府申请法院强制执行前，应当催告被征收人搬迁。房屋被征收人、直接利害关系人拒不搬迁是否存在正当理由。

(八)社会稳定风险评估材料。征收强制执行的社会稳定风险评估，是指市、县人民政府就征收补偿决定向法院申请强制执行前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查、科学的预测、精确的分析和全面的评估，制定风险应对策略和预案，为有效预防、避免、控制群体性事件、自焚等自杀事件、以及其他影响社会稳定的事前评价。社会稳定风险评估的对象包括：（1）反对旧城区改造的被征收人；（2）住房困难户；（3）相邻权受到建设项目影响的人；（4）被征收房屋的抵押权人；（5）被征收房屋的承租人；（6）被征收房屋的所有权人与经租人；（7）被征收房屋的出售人与买受人。对社会稳定风险划分为A、B、C三个等级。群众反映强烈，可能引发重大群体性事件的，评估为A级；群众反映较大，可能引发一般群体性事件的，评估为B级；部分群众意见有分歧的，可能引发个体矛盾纠纷的，评估为C级。评估为A级和B级的，评估主体要制定化解风险的工作预案。

(九)申请强制执行的房屋状况。被执行房屋是否影响公共利益实现，是否存在天然气、水电影响强制执行，强制拆迁是否违反比例原则等。

(十)被执行人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关的财产状况等具体情况。与被执行房屋是否存在所有权关系、共有权关系、抵押权关系、承租权关系、继承权关系、相邻权关系。　 

第三条 人民法院认为强制执行的申请符合形式要件且材料齐全的，应当在接到申请后五日内立案受理，并通知申请机关；不符合形式要件或者材料不全的应当限期补正，并在最终补正的材料提供后五日内立案受理；不符合形式要件或者逾期无正当理由不补正材料的，裁定不予受理。

申请机关对不予受理的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出裁定。

[解读]：本条是关于申请强制执行立案为形式要件审查及对不予受理裁定救济的规定。

《行政强制法》第五十六条第一款规定：“人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五日内受理。”根据法院“立、审、执”分离原则，非诉执行包括立案庭立案阶段、行政审判庭审查阶段和执行局执行阶段。立案庭立案阶段的审查标准为形式要件审查，行政审判庭审查阶段为明显重大排除标准，执行局执行阶段为形式要件标准。具备《征收执行规定》第二条规定要件的，立案庭应当在接到申请后五日内立案受理，并通知申请机关；不符合形式要件或者材料不全的应当限期补正，并在最终补正的材料提供后五日内立案受理；不符合形式要件或者逾期无正当理由不补正材料的，裁定不予受理。

《执行规定》第三条第二款重申了《行政强制法》第三款的规定，是对行政强制法百分百的贯彻。人民政府对不予受理裁定有异议的，可以自收到裁定书之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出裁定。对受理法院是一监督，也防止上级法院久拖不决、打太极，兼顾了公正与效率的双重价值。

第四条 人民法院应当自立案之日起三十日内作出是否准予执行的裁定；有特殊情况需要延长审查期限的，由高级人民法院批准。

[解读]：本条是关于房屋征收非诉审查期限的规定。

作出是否准予执行裁定应当区分两种不同情形：（1）具备法定执行条件的，根据《行政强制法》第五十七条规定的“人民法院应当自受理之日起七日内作出准予执行裁定”，体现了人民法院支持合法的行政行为，兼顾公正注重效率的原则；（2）不具备法定执行条件的，根据《行政强制法》第五十八条规定，明显缺乏事实根据的，明显缺乏法律、法规依据的，其他明显违法并损害被执行人合法权益的，人民法院应当自受理之日起三十日内作出不予执行裁定。审理期限延期问题，《行政诉讼法》第五十七条规定：“……有特殊情况需要延长的，有高级人民法院批准……”，《征收执行规定》第四条将审理延期的规定推而广之应用于征收非诉审查期限的延期，是一创新，具有积极意义。在人民法院作出不予执行裁定之前，政府可以完善征收程序、补充征收材料、通过非强制程序解决搬迁问题，政府有实现行政目标的余地。但是，《征收执行规定》第四条却忽略了《行政强制法》第五十七条和第五十八条规定的区别，一刀切地规定三十日作出裁定，似存遗憾。

第五条 人民法院在审查期间，可以根据需要调取相关证据、询问当事人、组织听证或者进行现场调查。

[解读]：本条是关于法院依职权调查的规定。

作出征收补偿决定的市、县级人民政府向人民法院申请强制执行时，需要根据《征收执行规定》第二条规定提交一些材料，对于材料的真实性，人民法院在审查期间，可以根据需要调取相关证据、询问当事人、组织听证或者进行现场调查。通过上述职权活动，人民法院可以审查征收补偿决定是否明显缺乏事实根据；是否明显缺乏法律、法规依据；是否明显不符合公平补偿原则、严重损害被执行人合法权益；是否使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障；是否明显违反行政目的，严重损害公共利益；是否严重违反法定程序或者正当程序；是否超越职权；是否存在法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。也可以在审查期间，做执行和解工作，通过非强制的方法实现政府的行政目标，符合和谐社会要求。

第六条 征收补偿决定存在下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：

(一)明显缺乏事实根据；

(二)明显缺乏法律、法规依据；

(三)明显不符合公平补偿原则，严重损害被执行人合法权益，或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障；

(四)明显违反行政目的，严重损害公共利益；

(五)严重违反法定程序或者正当程序；

(六)超越职权；

(七)法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。

人民法院裁定不准予执行的，应当说明理由，并在五日内将裁定送达申请机关。

[解读]：本条是关于人民法院不予执行情形的规定。

《行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”根据《征收条例》的规定，在征收方案既定的期限内达不成补偿安置协议的，征收部门提请政府依法作出补偿决定。根据《行政强制法》第三十四条的规定，人民政府作出征收补偿决定后，被征收人及其利害关系人在法定的起诉期限内即不向人民法院提起行政诉讼，又不搬迁的，人民政府可以依法向人民法院申请强制执行。人民法院应当对该补偿决定进行司法审查，该司法审查的标准应当依照《行政强制法》第五十八条的规定进行：（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律、法规依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。此乃称为明显重大违法排除审查标准。对行政行为的审查标准有形式审查、明显重大违法排除审查与合法性审查。根据《公务员法》的规定，下级服从上级决定了下级对上级的审查系形式审查；行政行为的公定力决定了不具隶属关系的行政机关之间的审查系形式审查。根据《行政诉讼法》的规定，行政诉讼的审查系合法性审查即实质审查。为了便于理解，笔者将行政行为区分为无效行政行为、可撤销行政行为和合法行政行为。无效行政行为在三种标准的审查中都应否定其效力；可撤销行政行为在诉讼审查中必须撤销或确认违法，在非诉审查中维护其效力；合法行为在三种标准的审查中都应当维护其效力。根据《征收执行规定》第六条规定，下列情形属于明显重大违法：

(一)明显缺乏事实根据。根据《征收条例》的规定，作出征收决定应当具备七个要件：（1）符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；（2）征收补偿方案征求意见期限不少于30天；（3）旧城改造多数人反对的，应当进行听证；（4）进行社会稳定风险评估；（5）属于公共利益；（6）遵循公平补偿原则；（7）具有足够的专项补偿资金；（8）满足被征收人货币补偿和产权调换选择权；（9）在征收方案规定的期限内无法达成协议才能作出征收补偿决定。不具备上述证据材料，作出的征收补偿决定就属于明显缺乏事实根据。

(二)明显缺乏法律、法规依据。征收补偿决定的做出应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及其下位法的规定，不能依照《城市房屋拆迁管理条例》、《土地管理法》以及其他与征收条例规定相违背的其他规范性文件。

(三)明显不符合公平补偿原则，严重损害被执行人合法权益，或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障。公平补偿原则包括纵向不低于市场评估价，横向被征收人之间不存在厚此薄彼。对社会保障家庭的被征收人保障了基本居住条件，保障符合产业政策的被征收企业的生产经营条件。

(四)明显违反行政目的，严重损害公共利益。《征收条例》第八条对公共利益界定做出了明确的规定。不符合公共利益的项目不能动用征收权，打着公共利益旗号进行征收的，人民法院不予强制执行。

(五)严重违反法定程序或者正当程序。法律通过把规则程序化可以使国家及其权力行使机关的行为合法化从而有效地进行社会控制。“行政程序作为规范行政权公正合理行使的规范体系，其巨大的作用已是不争的事实。”但至今为止，中国的行政程序法尚未出台，只是在单行的行政法中对程序进行规定。法律意义上的程序正当，通常又译为“正当法律程序”或“正当程序”，违反法定程序或者正当程序将会导致行政行为违法。我国房屋征收补偿的正当程序包括：（1）征求意见公告，组织座谈会、听证会、论证会、政府常务会议讨论；（2）依法评估；（3）征收补偿安置方案公告、征收决定公告；（4）协商补偿；（5）作出征收补偿决定。征收的细化工作程序大约有几十个步骤，其中许多并非法定程序。

(六)超越职权。征收补偿决定由市、县级人民政府按照辖区属地原则依法作出，包括区政府、旗政府、自治州政府。除此之外，开发区管委会、乡镇政府、征收部门无权作出征收补偿决定。

(七)法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。

第七条 申请机关对不准予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出裁定。

[解读]：本条是关于申请机关对不准予执行裁定救济的规定。

本条是对《行政强制法》第五十八条第二款规定的重申，该款规定：“行政机关对人民法院不准予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。”作出征收补偿决定的市、县级人民政府对法院不准予执行的裁定有异议的，可以通过向上级法院申请行政复议行使救济权。被执行人在起诉期限届满后丧失刚性救济权，只是在法院审查听证中享有陈述和辩解的权利。通过复议权的行使，对防止受理法院推诿、不作为是一有效制衡和监督。

第八条 人民法院裁定准予执行的，应当在五日内将裁定送达申请机关和被执行人，并可以根据实际情况建议申请机关依法采取必要措施，保障征收与补偿活动顺利实施。

[解读]：本条是关于人民法院准予执行裁定送达及建议的规定。

不属于《征收执行规定》第六条规定情形的，人民法院应当在受理后五日内作出准予执行裁定，在五日内将执行裁定送达给申请机关和被执行人。根据最高人民法院《关于加强司法建议工作的意见》，人民法院可以根据征收的实际情况，向申请强制执行的市、县级人民政府提出司法建议，确保征收目标顺利实现及补偿中保障被征收人的合法权益。例如，哈尔滨某征收项目中有11户“钉子户”，针对其中的四户国有土地上房屋作出征收补偿决定，而后依法申请法院强制执行，但是，法院在执行中发现有两户存在上千平方米的违法建筑和五户集体土地上房屋尚未协商搬迁，法院于是建议按照《城乡规划法》的规定，对违法建筑进行处罚，责令限期拆除，而后依法申请政府强制执行；建议按照《土地管理法》第六十五条规定，村委会报经原批准用地的人民政府批准，收回土地使用权，而后依法申请人民法院强制执行。

第九条 人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。

[解读]：本条是关于裁执分离的规定。

2011年5月15日，最高人民法院下发了法明传（2011）327号明传通知《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》规定：“鉴于目前有关征地拆迁的具体强制执行模式尚待有关国家机关协商后确定，各级人民法院要紧紧依靠党委领导，争取各方理解和支持。凡涉及征地拆迁需要强制执行的案件，必须事前向地方党委报告，并在党委统一领导、协调和政府的配合下进行。同时，积极探索‘裁执分离’即由法院审查、政府组织实施的模式，以更好地发挥党委、政府的政治、资源和手段优势，共同为有效化解矛盾营造良好环境。”制定该紧急通知时，正赶上《行政强制法》提交全国人大常委会审理通过的前夕，本以为最高立法机关能够采纳最高人民法院关于裁执分离的立法建议，率先提出裁执分离的探索，遗憾的是该法并未采纳“裁执分离”的立法建议。最高人民法院考虑到征收的强制执行难度很大而许多法院的执行力量是非常有限的，难以担当此重任，于是规定由法院作出准予执行裁定，由政府强制执行。事实上完全实行裁执分离并非上策，根据《民事诉讼法》规定，人民法院作出执行裁定后，被执行人拒不履行义务的，视为拒不执行人民法院判决裁定，法院可以对被执行人进行司法拘留。辽宁省昌图县人民法院率先尝试此方法效果显著。通过司法拘留这一强制执行措施的威慑力达到迫使被征收人搬迁的目的，比起政府组织现场强制拆除效果好、风险小、成本低，值得推广。

第十条 《条例》施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，人民法院裁定准予执行房屋拆迁裁决的，参照本规定第九条精神办理。

[解读]：本条是关于拆迁裁决强制执行的规定。

2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施，《城市房屋拆迁管理条例》同时废止，但是，此前已经颁发拆迁许可证的拆迁项目，仍然按照《城市房屋拆迁管理条例》办理，拒不签订拆迁补偿安置协议的，由拆迁管理部门作出补偿安置裁决，被拆迁人拒不搬迁的，拆迁管理部门依法申请人民法院强制执行，参照《征收执行规定》办理。

在广义的“拆迁”工作中，还包括集体土地上房屋征收、违法建筑的拆除。根据《土地管理法实施条例》第四十五条规定，国土部门作出“责令限期交回土地决定”；根据《土地管理法》第六十五条规定，县级政府作出“收回土地决定”；根据《城乡规划法》第六十六条规定，规划执法部门作出“责令限期拆除决定”。上述具体行政行为都具有执行力，作出的机关都可以依法向人民法院申请强制执行。

第十一条 最高人民法院以前所作的司法解释与本规定不一致的，按本规定执行。

[解读]：本条是关于最高人民法院其他司法解释与本司法解释效力关系的规定。

《若干解释》第八十八条规定，起诉期限届满之日起180日内向法院申请强制执行；而《行政强制法》第五十三条规定，起诉期限届满之日起三个月内向法院申请强制执行。本规定的申请期限为三个月，缩短了申请期限，值得政府重视。

最高人民法院法明传（2011）327号《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》第五条规定“凡涉及征地拆迁的强制执行案件，相关法院在执行前必须报上一级法院同意后方可实施”，地方法院迫于信访的压力，对于正当合法的征收强制执行申请也不受理，以需上级法院同意为由进行推诿和“打太极”，本规定对紧急通知的部分内容是一纠正。

“裁执分离”是本规定的创新，法律没有规定，之前的司法解释也没有规定。受理法院不宜一刀切地“裁执分离”，应当穷尽司法拘留等手段后再委托政府强制执行。